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关于黄冈市小型水利工程产权制度改革的思考
发布时间:2012/10/10    信息来源:nsc    浏览次数:2978次

黄冈市水利局  黄灿标 杜晚明

黄冈是农业大市,也是水利大市,属亚热带季风气候区,江淮过渡地带,暴雨中心,历史上洪涝干旱等自然灾害频发,特殊的地理位置,复杂的气候条件,决定了黄冈因水忧,得水利,水利兴则黄冈兴。随着中央1号文件出台,小型水利工程的建设投资力度不断加大,原有的管理体制已不能适应新的形势要求,成为制约小型水利工程建设发展的瓶颈。黄冈市小型水利工程管理体制的改革已迫在眉睫、刻不容缓。

一、黄冈市小型水利工程基本情况

黄冈现建成江河堤防2259.6公里,水库1005座,其中大中型49座,小型956座。有中小河流554条,河道总长7002公里,中小排水闸267座,总排水量3812m3/s。全市拥有固定灌溉泵站(含灌排结合泵站)3948处,机组4735台,172916千瓦。建成渠道8500公里,输水渡槽、隧洞1300多座,建成塘堰28万口。以水库渠道和引提水相结合,形成万亩以上灌区67个,为促进黄冈市经济社会发展和保护人民生命财产安全发挥了重要作用。

二、黄冈市小型水利工程管理体制改革情况

2003年开始,黄冈市水利局不断加强市直水管单位体制改革,各县市区也随之出台了相关政策,逐步加强小型水利工程管理体制改革。全市小型水利工程体制改革步伐不断加大,改革进程不断加快,改革范围不断扩大,呈现出改革、发展、稳定三不误的良好态势。黄梅县出台了《黄梅县小型农田水利工程管护试行办法》,就全县各乡镇、村、村民小组管理的小水库、塘堰、小泵站、小涵闸、河堤、港道、渠道的管理进行了梳理,建立了小型水利工程建、管、用长效机制,充分发挥小型农田水利工程的防洪、排涝、灌溉等综合效益。蕲春、浠水、英山、团风等地也纷纷出台了相关管理体制。

在小水库管理上,目前人员经费主要由县财政定额补助和水库水费及多种经营收入渠道解决,绝大部分县市已对小型水库落实专职管理人员和经费定额补助。团风县、黄梅县、蕲春县每座小型水库定1人,年财政补助2000元;麻城市小1)型水库2-3人,小(2)型水库1人,以钱养事补助2000/(年·人);红安县每座小型水库,以钱养事补助1000/年。

在小型泵站管理上,黄冈市目前主要依托乡镇、村组进行管理,泵站运行电费、管理人员工资均由受益村自己筹集,泵站管理人员工资标准一般为1000/(年·人)

在小水渠、小塘堰的管理上,市政府出台了《黄冈市塘堰建后管护指导意见》,将塘堰分为个人独立受益型、个人自建多户受益型、多人共建共同受益型、公建集体受益型四种类型,分别采取业主负责制、合同管理制、塘长管理制、集体负责制四种责任管理体制。同时,市政府在《关于加强以小农水建设为重点的农田水利基础设施建设的意见》中明确指出,要着力推进以用水户参与灌溉管理为重点的管理体制与运行机制改革,明确小型农田水利设施运行管理主体、落实管护责任、完善管理措施、筹措管护经费。

三、黄冈市小型水利工程产权制度改革情况

产权制度改革前,全市小型水利设施共计286717处,其中已改制数量20787处,不到总数的10%,包括个人所有3303处、用水合作组织所有17处,工程管理委员会所有16290处,企业法人所有1177处、承包12345处,租赁5029处,拍卖3413处。

黄冈市的小型水利工程产权制度改革率先从塘堰产权制度改革开始试点。市政府出台《黄冈市塘堰建后管护指导意见》指出,对开挖、改造整治的塘堰分为独立户、联合体、集体三种类型,确定不同类型的产权和产权代理人,实行“受益户共有制”。并对塘堰的受益户、受益面积进行公示,对产权人的地界进行划定,各村统一编码,建立塘堰台账监管档案。目前这项工作正在不断加强,强力推进。

从武穴市部分已经完成塘堰产权改革的塘堰管理效果看,黄冈市塘堰产权制度的改革是相当成功的,提高塘堰管护责任和用水效益,将当家塘管出便民塘、致富塘、风景塘、安全塘、生态塘和民心塘。

四、黄冈市小型水利工程产权制度改革存在的问题

1、重建轻管依然存在。受传统思想的影响,长期以来,水利工程是以工程项目建设为主,忽视管理维护的重要性,没有注重工程维护管理效益的发挥。大部分小型水利工程没有专机构,责任不明

2、政策界定模糊,产权不明晰全市760万中有560万农业人口,小型水利设施有近30万处。界定这些水利工程是纯公益性、准公益性还是经营型的,本身标准比较模糊。黄冈市还有相当一部分小型水利工程建成后没有明确产权,在日常工作中造成只建不管、只用不管、管用脱节。更为严重的是在有的地方,有的工程无人管理、无人维护,致使一些公益性工程失修损坏严重,工程效益严重衰减

3、管理组织不健全工程维护水平低。当前全市乡镇水利站改革尚在进行中,基层水利管理组织还亟待完善,缺少指导和宏观调控机制,小型水利管理没有真正落实到组织、体制、产权、经营、效益各个方面。有的小型水利工程维修无经费,老化失修严重;有管理单位的等、靠、要,无管理单位的没有人问;多数工程没有专兼职管护人员。

4、管理经费不足,维护运行困难。当前全市除小水库、小塘堰落实了部分管理经费,大部分小型水利工程都存在管理费用不足,维修无经费,老化失修严重的情况,给小型水利工程的正常运行带来困难。

五、黄冈市小型水利工程产权制度改革的方向和前景

1、强化改革,明晰小型水利工程的所有权

明确所有权是小型农田水利工程管理体制改革的前提和基础。要对小型农田水利工程数量、位置、产权归属、设施完好程度、管理形式、经营状况等逐一进行调查摸底、造册建档、划分类型在此基础上做好各类小型农田水利工程产权确认工作。①根据不同出资方界定资产产权。政府独资兴建的工程及参与投资经营性供水工程形成的股权为国家所有。村集体或农村用水合作组织经营管理的工程由国家补助资金形成的资产归农民用水专业合作组织所有。采用股份合作制兴建的工程产权按股本或合同约定进行界定。村委会组织农民投资建设的工程产权归农民所有。②根据不同受益人界定资产产权。以农户自用为主的小微型工程实行自建、自有、自用、自管产权归个人所有由国家补助资金形成的资产划归农民个人所有。受益农户较多,由国家补助、群众投工投劳和乡村集体投资兴建的村内小型农田水利工程产权归农村集体经济组织所有。以国家和集体投资为主修建的乡镇集中供水工程和跨村工程产权归国家(县级水行政主管部门为代理人)和参与投资的集体所有所有者权益按出资比例划定③争议产权界定。对产权有争议的,由市水利局协调界定,也可提请法院裁定。

2、建立职能清晰,权责明确的小型水利工程的运行管理体制。

建立职能清晰,权责明确的小型水利工程的运行管理体制是小型农田水利工程管理体制改革的目标和任务。强化水行政主管部门管理责任加快小型水利工程运行管理社会化改革进程引导小型农田水利工程运行管理走向市场,实现良性循环和可持续发展。强化农村用水合作组织主力军地位。大力发展农村用水合作组织建立健全以农民专业用水合作组织为主体的农村用水管理体系。农民专业用水合作组织实施有关小型农田水利工程资产管理的决议制定和执行小型农田水利工程资产管理制度组织对小型农田水利工程进行拍卖、承包、租赁、股份合作等体制改革检查承包、租赁、股份合作经营者对小型农田水利工程资产的管理使用情况。②建立多元化的运行管理模式。在明确小型水利工程所有权的前提下,根据小型水利工程的性质、规模,确定不同类别的运行管理模式。公益性强、关乎人民生命财产安全的重要小型水利工程,如小水库,要设置专门管理机构,定编、定人、定责;受益面大的纯公益性小型水利工程,如小塘堰、小水渠,要建立群管为主、专管为辅、专群结合的运行管理模式,由受益村;经营性的小型水利工程,如小水厂、有水费来源的小泵站,可采取拍卖、承包、租赁、股份合作等方式,进行市场化管理模式。

3、建立小型水利工程维护的多方投入补偿机制。

要建立完善对小型农田水利工程管护主体的“以奖代补”机制和办法,加大中小型灌区、小水库、小泵站的管理维护经费的投入规模,提高中央及省补助标准和补助比例。重点向革命老区和大别山区倾斜。①完善“以奖代补”的维护补偿机制根据所界定小型水利工程的性质、规模,定出补偿范围和标准。对纯公益性的小型水利工程,各级财政要全额供给管理维护经费,确保其安全、可持续运行;对准公益性的小型水利工程,各级财政要部分供给管理维护经费,补偿其维护运行成本;对经营性的小型水利工程,以经营业主负责维护管理,政府部门可采取适当奖励措施。②完善资金管理、拨付机制严禁掠夺式开发和垄断水资源及擅自改变工程用途的行为坚决制止截留挪用水费和无偿平调农民投工等行为。要落实国家现行的优惠政策。制定小型农田水利工程管养资金筹集使用办法建立规范的资金投入、管理、养护、维修和监督机制确保专款专用③运用价格机制,激活灌区水利市场。要适应水利投资多元化和水利工程管理体制改革的新形势,改革水价管理体制,建立灵活的调价机制。同时,加快推进水价计价方式改革,进一步完善水价形成机制,大力推进用水定额管理,定额内的用水执行正常的分类水价,超定额采取累进加价制度,以限制水的浪费;逐步引入丰水、枯水季节水价,鼓励农户在丰、枯水期合理调剂用水。

4、健全小型水利工程管理服务体系。把小型水利工程纳入基层水利服务范畴,改革后的各类小型水利工程可享受政府基层水利的公共服务。要形成乡镇、村基层水利服务体系提高对小型农田水利工程的水资源管理、防汛抗旱排涝等公益性服务水平。①认真落实乡镇水利站改革。要认真落实中央1号文件“以乡镇或小流域为单元,健全基层水利服务机构等公益性职能……按规定核定人员编制,经费纳入县级财政预算”要求,落实乡镇水利站人员公益待遇、经费,解决其后顾之忧。加快乡镇水利人才引进、培训,为农田水利事业发展提供技术支撑。②完善村级水利工程管理服务体系。要逐步配置村级管水员,以村为单位组建管理协会,移交给协会的工程、设施应该是完好的,由协会负责安排用水计划及调度,工程岁修建设,政府要根据农民的承受能力承担工程维护和更新所需费用的不足部分,使水利工程管理有人抓,有人管。

5建立小型水利工程管理绩效考评体系。将小型水利工程的财政投入、日常维护管理等纳入地方政府政绩考核,将小型水利工程管理与小农水重点县挂钩,制定相关的考评标准,每年进行一次绩效考评,中央及省每年拿出一定的奖励资金,对小型水利工程管理工作做得好的县市予以奖励。促进小型水利工程管理的良性循环。

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