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加强农田水利建设硬支撑的思考
发布时间:2014/5/6    信息来源:nsc    浏览次数:2628次

加强农田水利建设硬支撑的思考

湖北省水利厅  程国银

20144月)

今年全国两会期间,省委书记李鸿忠在接受记者专访时指出,湖北建设农业强省,实现“农业强、农村美、农民富”的目标,要从六个方面提供硬支撑,并把加强农田水利建设硬支撑摆在六大支撑之首。既体现了省委、省政府对农田水利建设的高度重视和大力支持,又体现了农田水利建设在确保湖北粮食生产安全,保障民生,实现强农富省目标的极端重要性,同时,也给广大农田水利工作者提出了更新、更高的要求。我们深感任务艰巨、责任重大、使命光荣。如何加快推进农田水利建设硬支撑,笔者从多年从事农田水利工作实践的视角来看,有以下三点思考。

一、我省农田水利建设的主要成就及特点

农田水利是保障人民生命财产安全、保持农业持续稳定增长最基础的设施之一。建国以来,在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下,全省人民针对湖北的地理、气候特点,因地制宜大兴农田水利建设,累计兴修大中小型水利工程200余万处,干堤长度、大型水库座数和大型排灌泵站装机容量均居全国首位。初步形成了防洪、排涝、灌溉三大工程体系。一是江河防洪体系。以三峡水库、丹江口水库和5800多座大中小型水库的拦洪削峰为基础,以7000余公里的江河干堤和重要支堤为屏障,配合荆江、汉江等分蓄洪工程的运用,形成了能够防御较大洪水的防洪体系。二是排水除涝体系。江汉平原形成了以2052处自流排水涵闸,4200余处、装机130万多千瓦的电力排水泵站为骨干,与内湖调蓄、河网排水系统相结合的平原湖区排涝体系,自排和提排流量达5万立方米每秒。全省2000余万亩易涝面积中,已有近1500万亩得到初步治理,其中排涝标准达到510年一遇的有812万亩,10年以上一遇的有600余万亩。三是灌溉供水体系。285座大中型水库为骨干,5555座小型水库和100多万处塘堰为基础,配合沿江912座引水闸和装机100多万千瓦的电力提灌站,形成了大中型为骨干、小型为补充,大中小型相结合,以蓄为主、蓄引提相结合的灌溉供水体系。在遇到较大干旱的情况下,依靠现有水利设施,共可控制蓄、引、提水能力412亿立方米,加上临时抗旱措施,可以基本保证农业丰收和城镇工业生产与人民生活用水。

上述三大水利工程体系的有机结合,在全省范围内初步形成了洪水能挡、灌有保障、排有出路的农田水利服务农业持续稳定增长的总格局。据统计,通过大规模的农田水利建设,极大改善了农业生产条件,提高了农业综合生产能力,全省灌溉水利用系数由0.34提高到0.48,灌溉保证率由40%左右提高到约60% ,粮食与经济作物的比例由1:0.53调整为1:0.60以上。我省作为全国的粮食主产区之一,以占全国2.4%的耕地面积、3.6%的有效灌溉面积,生产了全国4.6%的粮食,为国家“粮食生产十连增、农民增收十连快”提供了有力保障。

随着经济发展和社会转型的不断加快,农田水利为适应新形势、新问题、新要求,凸显出很多新的特点,主要表现在以下四个方面。

一是取消“两工”倒逼政府扮演主导角色。农村税费改革取消“两工”以后,农村小型水利设施建设失去了赖以维系的支点。据不完全统计,全省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势,近年来勉强维持在3亿个左右,导致急需的基础设施无法新建,已建的基础设施无力维修,一定程度上阻碍了农村经济社会的持续快速发展。这种形势下,政府面临“三农”发展和国家粮食安全的双重压力,义不容辞的担当起了农田水利建设的主导角色。针对农田水利工程多而广、小而散的特点,着力建立健全“政府主导、农民主体、部门配合、社会协同”的工作机制。在组织领导上,各级政府均成立了农田水利基本建设指挥部,每年制定工作计划,明确目标任务,定期考核、严格奖惩,确保了建设实效。省委、省政府还出台了《关于加快水利改革发展的决定》、《关于加快农村小型水利建设的意见》、《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》,为加强农田水利建设提供了政策支撑。在组织形式上,切实尊重农民的主体地位和首创精神,改依靠强制性、指令性为指导性、服务性,从强迫命令、包办代替向启发引导,让农民民主协商、自主决策转变,进一步增强了农民群众开展直接受益的农田水利建设的参与程度和投入热情。

二是供需缺口推动多元化投入机制的形成。随着国家经济社会持续发展,虽然政府财政收入不断提高,但面对农田水利基础设施点多面广、欠账较多的局面,仅靠政府力量依然避免不了财政投入的杯水车薪和资源配置的点面失衡。因此,我省逐步探索出了“五轮驱动”的多元化投入机制。1、财政资金推动。各级政府财政投入仍然是农田水利建设的主要力量。除中央、省不断加大投入力度外,各市、县也克服各种困难将农田水利建设作为重点领域予以支持。自2011年中央和省委出台1号文件后,每年全省农田水利基本建设投入保持在200亿元以上。2、“以奖代补”带动。省、市、县各级均出台了“以奖代补”意见或办法,省财政每年落实3.5亿元,市、县每年落实近2亿元,通过“先建后补、以奖代补”的方式,鼓励带动各方力量投入农田水利建设。3、群众投入主动。各地采取镇村号召、能人发动、集体组织等办法,在充分尊重农民意愿的基础上,规范“一事一议”程序,用足、用活、用好 “一事一议”政策。全省每年农民群众投工投劳稳定维持在3亿个工日左右。4、整合资金联动。各地按照“渠道不乱、用途不变、各投其资、各记其功”的原则,由县(市)政府牵头,把分散在农业、林业、扶贫、国土、发改、交通、农发办等部门的涉农项目资金进行整合,捆绑使用,连片治理,最大限度地发挥资金的使用效应,每年可整合各类资金60亿元以上。5、社会投入互动。各地积极拓宽水利建设投融资渠道,鼓励各类社会资金以合作制、股份制等多种形式参与农村小型水利建设。省委、省政府连续四年开展 “三万活动”,广泛动员了社会力量参与农田水利建设,形成了全社会共同推进水利发展的强大合力,仅在“万名干部进万村挖万塘”活动中,就募集企业和社会捐资18亿元。

三是效能衰减促使新型项目建管机制的完善。长期以来,我省农田水利建设投入不小,但普遍存在多龙治水、标准偏低、重数量不重质量的问题,导致施工技术含量不高、资金重复投入、工程效益得不到充分发挥。针对这一状况,我省一方面加大规划统筹力度,各县(市、区)均编制了县级农村水利综合规划,并通过了县级政府审查、人大审议,为统筹各类涉农部门的农田水利建设资金,科学开展建设,起到了较好的指导作用。另一方面完善制度建设,相继出台了一系列涉水法规、技术标准以及管理制度,着力推行项目“四制”管理,努力提升现代化管理水平。第三方面建立创先争优的激励机制和竞争立项的项目优选机制,省政府在全省大力开展农田水利基本建设“大江杯”创先争优活动,制定科学合理的活动方案和竞赛评比细则,建立完善公开竞争、公平竞赛的激励机制,充分调动各地大干农田水利建设的积极性。在小农水重点县等项目中,通过竞争立项,公开、公平、公正择优确定项目县,达到“多中选好、好中选优”的效果。同时,各地把完成农田水利基本建设目标任务和工程效益作为考核各级领导班子政绩和行政效能的重要内容,采取审计、稽察、督办、检查多种形式督促考核农建任务完成情况,确保工作不走过场,建设不流于形式。通过上述措施,我省农田水利建设基本实现了三个转变,即从偏重出工人数,搞人海战术向量力适度、注重实效转变;从注重完成土石方数量向注重解决实际问题,提高抗灾减灾能力转变;从片面追求完成工程数量、增加灌溉面积向注重内涵挖潜、提高水的利用率和工程质量转变。

四是赋权于民催生专群结合的管护机制改革。改革开放以后,随着农民民主意识、法治意识和市场意识的增强以及民间力量的生长发育,政府大包大揽的格局逐步被打破。特别是党的十八大以来,随着一系列深化改革政策举措的实施,将赋权于民、明权于法、还权于市场摆在了更加突出的地位,也促使我们不得不重新审视农田水利工程长效管护问题。对此,省委、省政府高度重视,在总结“万名干部进万村挖万塘”活动成功经验基础上,出台了《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》,引导各地积极探索分级管理、分类管理、专业管理、群众管理的模式和途径,大力推广自建自管、受益户共管、参与式管护、专业化管护、市场化管护等管护模式,力争实现工程管护“四个有”,即:每个工程有一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一套管护机制。据初步统计,目前全省30%左右的原有工程和60%的新建工程开展了管护机制改革,涉及小型水利工程共约90余万处。全省约有80余万处工程落实了管护主体,明确了管理责任,约70万处工程明晰了产权,颁发产权证书47万个。

二、我省农田水利建设存在的问题

目前,农田水利建设存在的问题主要体现为“三难一弱”。

一是组织发动难。农田水利建设的主体是广大农民群众。然而,农村土地经营制度变革,土地分散经营与农田水利集体受益性矛盾突出,化解矛盾的对策缺位,导致农民缺乏积极性。农村劳动力就业环境和收入结构发生变化,农民对农田创收的依赖性降低,对农田水利建设与管理缺乏主动性。同时,由于社会宏观环境发生变化,基层政府组织动员能力逐步弱化,造成政府组织农民参与农田水利难度加大。特别是农村税费改革后,随着“两工”、农业税的取消,“一事一议”便成了组织群众开展农田水利建设的主要形式,而“一事一议”从理论上是可行的,但实施难度很大,常出现“事难议、议难决、决难行”的情况。并且“一事一议”以村为单位开展,对于跨村组、跨乡镇、跨区域、跨水系规模较大的农田水利建设工程,更难以组织实施。

二是建后管护难。重建轻管的现象仍在农村小型水利设施中普遍存在。不少小农水工程处于建、管、用脱节的境地,既没有有效的管理办法和制度,又加之其本身小、多、散等特点,导致管理主体缺失、责任不明、无序无效,形成了国家管不到、集体管不好、群众不愿管的不利局面。主要体现为“三个缺乏”。1、缺乏利益驱动。大部分小型农田水利工程公益属性强,且农业灌溉水费普遍远低于成本水价,经营小型农田水利工程设施基本无利可图,小型农田水利工程产权对农民和社会资本缺乏吸引力,管护改革市场化进程举步维艰。2、缺乏群众基础。我省农村青壮年大多出外打工,组织发动群众参与小型农田水利设施建设和管理十分困难。近几年,我省用水户协会发展很快,但很多协会不能规范运作,有效组织用水户,工程建后管护在农村范围内基本无人可托。3、缺乏工程保障。经过多年的农田水利建设,我省农村小型水利设施已具有一定规模,但普遍存在超期服役、超限运行,老化失修、老损严重等问题。工程设施良好是良性运行的基本条件,在工程尚未改造的地方,加强建后管护往往成为空谈。

三是整合效能难。目前农田水利建设参与的部门很多,包括发改、财政、水利、国土、农业、扶贫、林业、烟草等部门,所涉及的项目更是五花八门,如农业综合开发、农资综合补贴、新增粮食产能、优质粮食工程、一事一议奖补、土地平整、烟水配套、扶贫开发、中低产田改造等等。但由于资金渠道不同、管理部门不同,各部门的项目审批标准、建设标准、投入标准、验收标准都不一样,导致工程建设条块分割、投入分散,资金使用效率较低,资源浪费和重复建设较为严重。

四是基础设施脆弱。全省200余万处农田水利工程为改善农民生产生活条件,提高农业综合生产能力,确保粮食安全,促进“三农”发展发挥了巨大作用,但由于大部分建于上世纪五、六十年代和七十年代初期,受当时的经济和技术条件限制,工程建设标准低,施工质量差,配套不完善,加之工程运行时间长,管理经费不足,管护跟不上,工程老损严重,致使工程效益和灌排面积逐年衰减,抗御水旱灾害能力降低。据统计,目前全省小型农田水利工程完好率不足45%,灌溉工程配套率仅为55%90%以上的小型泵站机电设备老化;全省塘堰等蓄水工程蓄水能力下降40%左右,小型灌排设施灌排效率衰减50%以上;全省40%的农田不能保收,60%的农田也只能抗御5年一遇的灾害,“靠天吃饭”的格局没有彻底改变。

三、加强农田水利建设硬支撑的对策思考

(一)明确目标、突出重点,筑牢农田水利设施基础保障

一是突出抓好骨干灌排工程配套挖潜,提升动能。以国家项目为支撑,以地方自筹为补充,加快推进全省32处大型灌区、180处重点中型灌区、25处大型灌排泵站的续建配套、更新改造任务,力争到2020年,基本完成建设任务,使农业灌溉水有效利用系数提高到0.55以上,平原湖区超过70%的农田易涝面积达到十年一遇排涝标准。到2049年,全面建成以大中型骨干工程为支撑,中小型配套工程为补充,基层水利服务体系为保障的农田水利网络,基本完成传统农田水利向现代农田水利的转型升级,努力实现“配套完善、管理科学、灌排自如、节水高效、水清渠畅”的奋斗目标,确保全省农田有效灌溉面积达到75%以上,一般地区农田灌溉保证率达到80%以上,粮食主产区达到85%以上。

二是突出抓好易旱地区中小型水源工程建设,提高抗旱标准。针对近几年抗旱中暴露出的水源保障乏力、雨洪资源利用率低、工程性缺水等突出问题,加紧开展抗旱应急水源工程建设,在易旱区兴建一批骨干应急水源工程,着力解决点多面广、居住分散地的小微型水源工程,抓紧小塘堰、小水池、小水窖等蓄水工程清淤扩容、整修配套,增加蓄水能力;修复改造老化失修的机井、泵站和其他灌排设施,恢复抗旱能力;积极推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等节水灌溉技术,提高节水能力。

三是突出抓好平原和山丘区中低产田改造,提高农业综合生产能力。以旱涝保收高标准农田示范县为平台,积极整合相关涉农涉水资金,对平原和山丘区的中低产田大力开展“山、水、田、林、路”配套改造,使基本农田达到“土地平整条块化、道路相通硬质化、沟渠相连衬砌化、桥涵配套通达化,农田作业机械化、农田防护林网化,农业措施现代化”的效果。

四是突出抓好田间“最后一公里”和家门口工程建设,提高抗御自然灾害能力。继续开展小型农田水利重点县建设,扩大建设规模、加大投资强度、提高工程标准,集中力量解决“卡脖子”工程和“最后一公里”工程等突出问题。充分发挥农民专业合作社、家庭农场、用水协会等新型主体在农田水利建设中的作用,提高农民投入等非政府投入水平,完善“小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠”等“五小水利”工程设施配套,实现田间渠道畅通无损、渠系建筑物启闭灵活、排灌泵站运转正常、水源工程能蓄能排的目标。

五是突出抓好基层水利服务体系建设,提高社会化服务水平。结合土地出让收益计提和省级管护资金等投资渠道,进一步加大政策支持力度和服务体系能力建设力度,着力建立健全以基层水管站为主导、农民用水合作组织为基础、抗旱服务队等专业队伍为支撑的基层水利服务体系,确保农田水利工程管护主体明确,农业灌溉水费机制健全,水价杠杆作用得到充分发挥,使50%以上专管人员具备大专以上学历,80%以上的农户能够主动参与农田水利工程建设管护。

(二)科学规划,建立整合效能的统筹发展机制

针对农业现代化、农村土地流转加快推进,农业种植结构进一步调整,水利投资强度进一步加大等新形势,一要抓紧修编县级农村水利规划。以流域或水系为单元,对区域内山、水、田、林、路、水环境、水生态及农村村庄建设进行综合规划,使规划更具前瞻性、科学性、可操作性,并与县域经济发展、新农村建设和城乡一体化建设相适应。县级农田水利综合规划修订完善后,必须经县级人民政府审查或县人大审议通过,确立其合法地位。二要切实强化规划的整合作用。以县级农村水利综合规划为支撑,采取“政府主导统筹、项目区域统筹、部门责任统筹、建设内容统筹”的模式,建立县(市、区)政府牵头、部门联动的组织机构和工作机制,在规划上统一布局,在建设内容上各自侧重,按照“渠道不乱、用途不变、区域集中、各投其资、促进发展、各记其功”的原则,统筹安排涉农涉水资金,做好项目拼图,形成建设合力。三要建立完善规划执行的监督考评机制。充分发挥人大、政协、各民主党派及各部门在规划执行中的指导、监督、检查作用,督促各地在开展工程建设时严格按照规划实施,真正将规划落到实处。

(三)增加投入,建立稳定增长的多元化投入机制

坚持政府主导、社会共建的导向,强化政府和公共财政的统领责任和主导作用,发挥市场机制和经济杠杆的资源配置优势和调节功效。同时,充分调动社会各方积极性,切实发挥财政资金“四两拨千斤”的引领作用,鼓励和引导社会企业和民间资本等投资水利;放手发动群众,鼓励自建自管;大胆探索发行债券、组织上市等投融资方式,建立多元化投入机制。一要建立稳定的公共财政投入增长机制,确保预算内支持水利的支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度;在积极争取中央对我省农田水利设施建设支持的同时,各级政府要逐年增加农田水利财政资金补助规模和标准,并加大对粮食主产县和财力相对薄弱的贫困县的投入。二要积极鼓励和引导社会资本对农田水利建设的投入。按照最近国务院召开常务会议作出的决定,要制定优惠政策,通过财税制度的倾向性改革,完善转移支付制度、配套投入机制、贴息方式、以奖代补办法,引导企业、个人、民间组织、各类社会资金投入农田水利工程建设。三要认真贯彻落实《湖北省水利工程水价管理暂行办法》(省政府第259号令),全面开征并确保水费足额到位,落实水利工程正常运行和水管单位费用。四要全面梳理各类可用于农田水利设施建设的投资,加强项目和资金整合,以县级为主,以规划为先导,突出重点项目和区域,在不改变资金用途的前提下,统筹项目申报和资金使用,集中力量办事,提升财政投入的整体功能和规模效益。

(四)加强立法,建立依法治水的法律保障机制

现阶段我省农田水利基础设施还非常薄弱,仍然存在很多短时间内难以解决的矛盾和问题,应加快农田水利立法步伐,研究制订《湖北省农田水利条例》,尽快改变农田水利无法可依的局面,以进一步确立新时期农田水利的指导思想和政策方针,明确参与农田水利建设各职能部门的职责,建立健全涉农部门协商机制,从法律法规上对农田水利基本建设的组织形式、规划执行、审批方式、投入机制、管护模式等方面作出明确规定,使我省农田水利建设走上制度化、规范化、法制化轨道。同时,加大农田水利行政执法力度,对违反《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规的行为进行处罚,依法足额征收各项水利规费,用法律手段保障农田水利事业的改革发展。特别是要完善农田水利建设分级负担、分级管理、收益补偿等政策,划分事权、明确责任、分类指导;以水资源管理为重点,制订并落实各项激励政策,充分调动各级政府、各类组织和广大农民的积极性。

(五)深化改革,建立确保工程良性运行的长效机制

建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务优良的基层水利服务体系,全面提高基层水利服务能力。进一步加强乡镇水管站能力建设,大力扶持农民用水合作组织、抗旱服务队等基层水利服务组织的发展,积极鼓励用市场化方式加强农田水利设施社会化管理和服务。要按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求,确保公益性水利工程纳入财政供养范畴,经营性水利工程逐步推向市场,实现基层水管单位良性运行。遵循农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路,改革农业灌溉管理体制,推行“两部制”水价和终端水价,落实工程管理养护责任,确保水资源可持续利用、水利工程正常运转。同时,以土地出让收益计提项目、省级小农水“以奖代补”管护和建设资金项目为支撑,研究制定资金报账、奖补程序、考评验收等实施细则,通过试点先行、典型带动,加快推进农村小型水利设施管护机制改革,进一步落实管护主体和管养经费,保证所建工程能用、好用、管用。

(六)规范管理,建立确保工程质量的监管机制

对于重点水利工程,要严格执行基本建设程序,规范水利工程建设项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制;对于受益群众、社团组织利用财政资金实施的工程,要细化完善相关管理制度,规范约束“以奖代补、先建后补”等程序,尽快建立起新形势下的农田水利工程建设管理体制,确保工程建设依法实施,规范运作。同时,积极推行“法人负责、监理控制、施工保证、政府监管、群众监督”的五级质量保障体系,不断完善和规范农田水利工程建设秩序,着力建立水利工程质量责任终身追究制,进一步提高水利工程质量意识和精品意识,切实做到质量、进度、效益相统一。

(七)强化考评,建立精简高效的工作机制

按照党的十八大关于转变政府职能,切实下放权力,减少行政审批的相关要求,着力在制度框架设计、项目遴选分配、日常监督考评上下功夫,进一步建立精简高效的工作机制。特别是要以竞争性分配为基础,从“一对一”的单向审批安排,转为“一对多”的选拔性竞争立项,建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制,督促各地加大工作力度、改变工作方式、创新工作手段,以进一步增强水利工程前期工作深度、提高建设管理水平、提升工程建设质量,确保整体效益发挥。以绩效管理为抓手,在继续开展全省农田水利基本建设“大江杯”创先争优活动基础上,加大日常检查督办和关键环节监督考评力度,并将相关考评结果合理运用到项目分配、资金安排、评先表彰上,以形成奖优罚劣的良性机制,营造创先争优的良好氛围。

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