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房县农村小型水利工程管理体制改革初探
发布时间:2014/5/27    信息来源:湖北省房县水务局 万华    浏览次数:4402次

农村小型水利工程建设是农业发展的基础条件,是农业发展的关键,小型水利体制建设更是保证项目可持续发展的重点。近年来,随着2011年中央一号文件的深入实施,全县农村小型农田水利改革蓬勃发展,水利建设投入连续三年超过1亿元,建设了一批高标准基本农田水利基础设施,在水利工程建设与管理方面积累了一定经验,取得了一定成效。但是,随着改革的深入和形势的发展,全县农村小型水利工程的组织形式、运行机制和管理体制与农村发展的新形势不适应的问题越来越突出,很多水利工程设施处于建、管、用脱节的状况,水利资产闲置、工程老化失修和效益衰减问题十分突出。如何加强对农村小型水利工程的建后管理,使农村水利建设与管理的政策逐步完善,走上正规化、法制化轨道,需要对改革思路和深层次政策问题进行认真研究。

一、基本概况

房县是一个传统的农业大县,素有“千里房县”之称。全县辖20个乡镇(场)、303个行政村(社区)、1580个村民小组、48.9万人,农村人口占全县人口的70%左右。农村小型水利工程作为提高农业综合生产能力、改善农村生态环境与农民生活条件的基础设施,在发展农业和繁荣农村经济中有着十分重要的地位作用,历来受到县委、县政府的高度重视,改革开放以来,特别是近年来,在县委、政府的正确领导下,全县掀起了农村水利建设高潮,建设了一批农村小型水利工程,农村小型水利工程工作取得了显著成效。截止目前,该县已累计建成各类农村水利工程29300余处,其中:中型水库3座,小㈠型13座,小㈡型61座,塘堰2356口,主干支渠2860条,提水泵站51座,堤防工程649处,各类供水工程17410(不含机井池窖为3622),在防洪、排涝、灌溉、供水、生态保护等方面发挥了重要作用。

二、农村小型水利工程管理存在的问题

(一)管理组织不健全。

由于长期以建设水利工程项目为主,忽视了管理的重要性,形成了“重建轻管”现象,多数工程在建设完成后都没有落实管护主体,个别工程甚至没有建成就遭到破坏,不仅工程效益不能有效地发挥,而且还对工程运行安全造成一定威胁。近年来,虽然进行了小型水库及城区河道管理体制改革,在工程管理上有所加强,但是农村小型水库工程仍沿用传统的模式,没有建立完善的水利管理组织,缺少指导和宏观调控机制,致使水利设施老化损坏,有人使用,无人管理。

(二)工程权属不明晰。

农业生产大集体时期,水利工程大多由村集体组织义务工兴建,产权明确归国家、集体所有,受益户共同管理维护。农业生产由集体经营转变为家庭经营后,水利工程集体所有与分户经营的体制产生矛盾,工程所有者主体“缺位”,造成只用不管、只建不管、管用脱节,大多数地方是有水大家用,工程无人管,导致“集体”工程老化、损坏、丢失等现象严重。

(三)缺乏有效保障机制。

由于房县是不对外开放县,县域经济发展不够,集体经济发展滞后,目前全县农村小型水利工程基本上没有管护经费,而群众和村集体又无力对小型水利设施进行维护修缮。再加上“两工”的取消,日常管护被老百姓理解为政府加重农民负担。导致农村小型水利工程陷入国家管不了、集体管不好、农民不愿管的被动局面,工程效益日趋衰减,甚至丧失应有的功能。

(四)思想认识不足。

主要是部分村干部和群众思想认识还存在差距,认为农田水利设施建设是政府和部门的事,在投入上应该大包大揽,缺乏投资投劳的积极性和自觉性;认为水是自然资源,农田灌溉用水是天经地义,水的商品的意识不强,在缴纳水费上存在抵触情绪;还有部分乡镇对水利工程的意义和作用认识不足,建好的工程运行维护没有人过问,对发生在本辖区的水事违法案件查处不及时、不得力,致使有些水利工程破坏严重。

总之,由于权责模糊、管理主体缺位、无经费保障、工程老化失修、效益衰减,全县大多数农村小型水利工程安全得不到保障,工程效益难以充分发挥,极不适应现代农业和农村发展的新形势和新要求,从根本上改革小型水利工程产权制度是大势所趋、势在必行、刻不容缓。

三、农村小型水利工程管理体制改革的范围和步骤

(一)五大范围

一是中小河流及堤防。

二是农田水利工程及设施,包括渠道、配套渠系建筑物、拦水堰、机井、窖池、泵站等。

三是农村饮水安全工程,包括日供水规模200立方米-1000立方米的集中式型供水工程和日供水规模小于200立方米的型分散式供水工程。

四是小型水库,总库容100万立方米-1000万立方米的小(1)型水库和总库容10万立方米-100万立方米的小(2)型水库(关门山水库除外)。

五是小型水电站,即单站装机5万千瓦及以下的水电站。单一农户自建自用的小型水利工程和以养殖为主且无灌溉、供水功能的塘堰,不在此次改革范围。

(二)六大步骤

一是登记造册。在乡镇统一组织下,以行政村为单位,乡镇水利站配合指导,对辖区内各行政村的小型水利设施进行实地踏勘、调查摸底。重点是对小型水利工程的地点、四至边界、规模、农户受益情况及工程效益情况等,逐一登记造册。在全面调查摸底的基础上,按照水利工程类型,以行政村、乡镇为单位,建立台账,县级汇总。跨行政区域的水利工程,按照便于管理、协商一致、不重不漏的原则进行登记。

二是分类定性。重点是明确纯公益性、准公益、经营性工程的类别。该县大部分中小河流及河堤、小泵站、小水窖、小机电井和渠道等,一般定性为纯公益性。塘堰单纯灌溉的定性为纯公益性,兼顾养殖的定性为准公益性。小型水库无水面养殖和发电功能的,定性为纯公益性,此外定性为准公益性。国家投资水源、管网,业主融资管槽开挖、回填的农村安全饮水工程,有一定收益的,一般定性为准公益性。群众联户凑资建设,联户管理的饮水工程,一般定为纯公益性。

三是明确权属。按照谁投资、谁所有、谁受益、谁负担的原则,落实小型水利工程产权。个人投资兴建的工程,产权归个人所有;社会资本兴建的工程,产权归投资者所有,受益户共同出资兴建的工程,产权归受益户共同所有;以国家投资为主兴建的工程,产权归国家或农村集体经济组织所有。(1)农田水利工程(主要是渠、塘、坝、井窖池、泵站)产权归村集体,使用权归受益户共有,管理权通过协商的方式经本人自愿或受他人委托予以确定;(2)以国家投资为主,业主融资为辅的小型水利工程,产权归国家,经营权根据尊重历史、继承现实的原则,按照已签订的协议执行。村集体管理的小型水利工程,产权归国家,管理权归村集体,由村集体确定其管理权代表人。群众自建自管的小型水利工程,产权、使用权归受益户共有,由受益户共同协商推荐管理权代表人;(3)堤防工程应明确其管理权,按照属地管理原则,由乡镇、村确定其管理权代表人。军店大桥至晓阳段、三海桥至北门河桥段属县河道管理局管理;(4)水库产权属国有,管理权人由水库建设管理局明确;(5)该县的小水电站都由私人或单位投资建设,按照谁投资、谁所有原则,权属归企业法人。

四是张榜公示。将摸底登记、分类定性、明确权属情况,以行政村为单位向群众公示,积极接受群众监督。对群众有异议的,应及时核实更正,确保小型水利工程管理体制改革工作公开、公正、公平。

五是核发证书。各种权属确定完成后,及时登记发放小型水利工程权属证书。小型水利工程权属证书由该县人民政府统一监制,县水务局统一核发,权属证书的内容主要包括权属证书类别(所用权证、使用权证、管理权证、经营权证)、产权人、水利设施的名称、地点、主要参数、受益范围和产权人权利、义务、管护责任以及其他相关事宜。

六是整理归档。上述工作完成后,由县水务局负责对各乡镇小型水利工程管理体制改革工作进行检查验收,各乡镇在验收合格后对相关资料按统一要求整理归档。

四、改革应注意的事项

(一)明确“四大目标”。

通过改革,基本扭转小型水利工程管理体制机制不健全的局面,建立适应社会发展的小型水利工程管理体制和良性运行机制。

一是建立产权明晰、责任明确的工程管理体制。

二是建立社会化、专业化的多种工程管护模式。

三是建立制度健全、管护规范的工程运行机制。

四是建立奖罚分明、科学考核的工程监督管理机制。

(二)坚持四项原则

为确保改革的顺利进行和切实保护广大群众的切身利益,在工作开展过程中要始终坚持以下工作原则:

一是政府主导。强化政府责任,加强组织领导,调动各方积极性,形成改革合力,积极稳妥的推进全县水利工程管理体制改革。

二是权责一致。明晰产权,界定管理权,明确使用权,搞活经营权,落实管护主体和责任,做到权责统一。

三是突出重点。通过明确权责,重点解决管护主体、管护责任和管护经费等核心问题。

四是因地制宜。结合实际情况推进改革,不搞一刀切 在落实小型水利工程管护责任、确保小型水利工程持续发挥效益的前提下,因地制宜、探索创新社会化和专业化的多种工程管理模式。

(三)实现四个转变通过改革,力求实现四个转变,建立符合社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和良性运行机制。

一是在认识上,由重建轻管向建管并重转变。在抓好工程建设的同时,切实把加强工程运行管理作为提高投资效益和工程运行效益的重要手段,每一项工程,一经交付使用,即组建专班,安排专人,明确经费,落实责任,使管理不脱档,工程无损伤。

二是在机制上,由无序管理向有序管理转变。对每一段堤坝、每一条河道、每一座水利工程建筑物,进行确权定界,明确权利,实行分级管理,建立了相应的管理制度,配足配优管理责任人,加强对水利工程设施的维修养护,确保运行良好。

三是在投入上,由向上伸手向管养结合的转变。努力转变过去向上伸手要钱作风,想方设法筹措资金,通过拍卖、租赁、承包等方式充分发挥水利工程的效益,并全面推行有偿用水模式,收取的费用主要用于保证运行、工程维修养护、更新改造和新建水利项目,走出一条以水养水良性循环的新路子,缓解管护经费困难的问题。

四是在方法上,由突击管护向常抓不懈的转变。要彻底改变平时不烧香,临时抱佛脚的突击管理方式,实行分级管理、管养分离,每个工程要按照协商一致的原则配足配优管理人员,把工程运行检查观测、日常管护、安全防范责任落实到每个工程、每个责任人,实行常态化管理。

(四)处理好“四个关系”

一是处理好所有权、经营管理权的关系。明确所有权,放开建设权,搞活经营权,彻底解决水利工程难建、难管、效益难以发挥的问题。实现所有权与经营权的分离。

二是处理好国家、集体、个人的关系。改制前,确保国有资产不流失。改制过程中,各种水利工程的改造、扩建、开发要优先服从防汛抗旱调度。用足用活现行政策,实现国家、集体、个人三者利益兼顾,各得其所。

三是处理好当前与长远的关系。小型水利工程产权制度改革既要立足当前,又要着眼长远;既要注重经济效益,又要兼顾社会效益和生态效益,切忌短期行为。

四是处理好改革、发展与稳定的关系。必须以稳定为前提,以发展为目的,以建立新机制为目标。坚持群众路线,尊重群众意愿,既要大胆探索,搞好试点,积极推进,又要谨慎稳妥地处理好农村水利改革与稳定农村家庭联产承包责任制的关系,实现改革、发展与稳定的有机统一。

五、保障措施

(一)加强领导,落实责任。

成立以县长为组长的水利工程管理体制改革工作领导小组,各乡镇也迅速成立领导机构,并及时组建工作队伍,建立倒计时工作制,强化目标责任落实,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。县农村小型水利工程管理体制改革领导组办公室采取定期或不定期抽查的方式,加大督促检查力度。对工作开展得好的乡镇,在项目资金上予以倾斜;对重视不够、措施不力、推进缓慢的乡镇和部门,将减少项目资金的安排,并予以通报批评。

(二)广泛宣传,营造氛围。

组织改革工作组进村入户通过调研、座谈方式,广泛宣传农村小型水利工程管理体制改革工作的重要意义及改革的相关政策措施,确保改革深入人心。县改革领导组办公室定期发布简报,及时推出典型、推广经验,充分调动社会各界参与改革的积极性和创造性,促进改革工作顺利开展。

(三)办好试点,以点带面。

为确保小型水利工程管理体制改革工作稳步推进,今年决定选择水利工程类型较全的土城镇和窑淮镇作为小型水利工程管理体制改革工作试点乡镇,每个试点乡镇选择23个行政村作为县办试点村,通过在试点村、试点乡镇开展改革试点工作,积极摸索出适合该县县情的改革模式,以利于在全县推广。同时,也要求非试点乡镇适当选择条件合适的行政村积极办好试点,以点带面,促进改革工作全面推开。

(四)依法调处,化解矛盾。

农村小型水利工程管理体制改革涉及到的产权纠纷,要以当事人协商解决为主,坚持以尊重历史,照顾现实,顾全大局,兼顾多方,就地化解的原则进行调处。凡存在产权纠纷的农村小型水利工程,在争议或纠纷未解决之前,一律维持现状。产权纠纷调处实行分级负责制,做到户与户的纠纷不出组,组与组的纠纷不出村,村与村的纠纷不出乡镇,乡镇与乡镇的纠纷不出县,务必实现零上访目标。


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