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湖北省农业水价综合改革情况调研报告

(厅财务处)农村税费改革以来,农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题成为农村工作和社会关注的热点与难点,农民对于缴纳农业水费有着抵触心理,水管单位农业水费收入锐减,生存和发展面临困难,农民和水管单位的矛盾呈现激化的趋势。针对这一问题,我省在水利部的统一部署下,开展了“三位一体”的农业水价综合改革试点和示范。我们对已经实施农业水价综合改革的十二个项目县进行了调研,了解了项目县建设的基本情况以及改革取得的成效,并分析提出了未来我省农业水价综合改革的思路和重点。 

一、农业水价存在的主要困难和问题 

1、农业灌溉水费收入与供水成本差异过大。水利工程的水价核定水平过低,从典型调查的平均情况看,农业用水测算水价为0.116/立方米左右,核定水价为0.039/立方米左右,核定水价占测算水价的34%,而水费的征收率只有62%。实际上,水管单位的供水成本仅收回21%。收入与成本的差异使得水利工程管理单位亏损严重,供水工程维修困难,工程老化失修严重,效益低下。 

2、农业水费征收难度较大。在取消农业税、加强支农力度、增加各类补贴等强农惠农政策背景下,农业水费计收难度日益加大。一是工程配套不齐全,很多灌区特别是末级渠系的计量设施不完善,水费不能按量收缴,只能采取按亩均摊的办法征收,不能体现“谁受益谁负担”的原则。二是有效灌溉面积逐年萎缩,难以核定。由于历史原因,灌区内田亩面积标准不一,有66710001200三种不同的标准,最初田亩核定的准确性受到农民质疑。且因产业结构调整、末级渠系淤塞等问题导致有效灌溉面积逐年减少,及时核定面积困难。三是农民认识上有误区。我省部分县市已取消了农业水费,造成周边县市农民不愿意交水费。而现行的水价政策,水费宣传不到位,农民理解上出现偏差,水费征收遭遇尴尬。 

3、渠道淤塞,水毁严重加重了农民水费负担。我省斗农渠均兴建于上世纪六十至七十年代。由于建渠时间长,初建标准太低、后期维修养护投入不足、工程设施老化、建筑物不配套且损毁严重,渠道跑、冒、滴、漏现象十分严重,渠系利用系数偏低,大多数都达不到0.6,部分甚至不到0.4。渠系建筑物中,分水闸极少,且分水口基本没有闸控制,农户用水时,形成上游筑堤拦水,下游扒口放水,经常发生用水矛盾。渠系大多无量水设施,用水时凭经验按过水深度和时间估算用水量,实际到村、到田间的水量约为放水量的3540%,有的甚至更低,由此造成农民实际水费负担加重。 

二、近几年湖北省农业水价综合改革情况 

2008年以来,湖北省在当阳市、荆州区、南漳县、宜都市、潜江市、咸安区、江陵县、仙桃市、蔡甸区、老河口市、等十二个项目区开展了农业水价综合改革示范。改革具体情况如下: 

1、末级渠系工程建设情况。各项目区严格按照批复的方案实施末级渠系节水改造工程,共进行各种渠系改造233多公里,新建改建涵闸、农门、跌水、桥涵、分水口6300多处,整治塘堰近200口,新建和改造量水设施583多处。通过改造,项目区内末级渠系上下匹配,设施配套齐全,量测水设施满足计量收费要求,技术指标达到预定的目标及有关规范要求。 

2、用水户协会规范建设。各项目区按照规定申报成立了农民用水者协会,建立健全了协会章程和各项工作管理制度及岗位责任制度,实行了协会民主化管理。如宜都市大溪灌区农民用水者协会内设理事会、理财小组和管水员,将灌区受益的7830户农民分为60个用水小组,通过民主议事制度规范供水、放水和用水。老河口三个灌区农民用水者协会规范化建设后,与管理单位签定供水合同,制定用水计划,建立定额管理,实施配水到户,推行水务公开,在用水管理、工程维护、水费收缴,水事纠纷协调等涉水事务方面发挥了积极主导作用。 

3、实行农业终端水价。各项目区按照规定测算并报政府物价部门核定出台了终端水价,为每方0.08元左右,计量点确定为农渠进水口。水价改革后,大部分项目区终端水价提高,既保证了工程管理维护费用又减轻了农民实际负担。如当阳市东风三干渠灌区水费从0.055元提高到0.083元,水价虽增加了,但由于放水时间减少、用少量减少、水资源浪费减少等,农民实际负担的水费相比以前反而更少了。 

4、明确末级渠系工程产权。按照“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系工程产权制度改革目标,各项目区在完成末级渠系改造任务的基础上,积极争取当地政府的理解和支持,相继开展了产权制度改革。由当地政府授权市(县)水利局,将改造完成的末级渠系工程产权移交给农民用水者协会,对用水者协会末级渠系工程进行产权登记,颁发使用权证书,由协会负责管理,全面推进农民用水自治。用水者协会制定了完善的工程养护制度,实行分级负责制,落实责任人,并确定维修资金的来源按用水户受益面积在协会内采取“一事一议”的方式收取。 

三、农业水价综合改革取得的显著成效 

通过强化组织保障、资金监管、建设管理、协会建设、终端水价管理和产权制度建设等一系列的有效措施,湖北省农业水价综合改革工作取得了显著成效,示范项目区基本形成了较为完善的排灌体系,渠系水利用系数、灌溉保证率得到很大提高,形成了良性的农田水利工程运行管理机制,确保了粮食与经济作物增产,农民增收。具体表现在: 

1、节水效益。随着末级渠系节水改造工程实施,渠道输水流速明显加大,过水能力明显提高。十二个试点项目区的斗农渠水平均利用系数由原来的0.55提高到0.77,末级渠系的灌溉水利用率提高22% ,项目区节约的水量可改善灌溉面积1.5万亩。 

2、农业减负增收效益。水价改革实施后,农户的平均水费支出由实施前的30.58/亩降至20.7/亩,农民人均纯收入由5515/年上升至6010/年。以当阳市半月燎原项目区为例,实施前,水费亩支出51元,占亩均纯收益的9%。项目实施后,水费亩支出28.5元,占亩产值的2.1%,占亩均纯收益的3.5%。由此可看出,项目的实施切实减轻了农民负担,增加了农民收入。 

3、社会效益。突出表现在密切了干群关系、解决了用水难的问题。末级渠系的硬化建设不仅解决了输水“跑、冒、滴、漏”的问题,还为今后水费的计收工作奠定了良好的基础,成了联系农民与干部的“纽带”,增强了群众对基层党组织和干部的信任度和凝聚力。同时,通过末级渠道的改造,减少渗漏,提高水利用系数,节约水资源,缩短用水周期,降低用水成本等,有效解决了农民用水难、成本高、水费负担重的问题。 

四、未来农业水价综合改革的思路和重点 

党的十八届三中全会明确提出,要建设生态文明,要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。我们认为今后农业水价改革的重点也将落在覆盖成本、保护资源环境两个主题上。总体思路仍然是:深入贯彻落实党的十八大精神,紧紧抓住加快农田水利建设的有利时机,按照“有利于节约用水、有利于降低农民水费支出、有利于保障工程良性运行、有利于水利工程体制机制创新”的要求,以完好的农业灌溉工程体系为基础,以完善的供水管理体制机制为支撑,以合理的水价制度为核心,以健全的财政补助机制为保障,加快推进农业水价综合改革,构建农田水利灌排工程长效运行机制。 

一是完善农业供水价格形成机制。水费是农民用水自治和农田水利工程正常运行的主要经济来源和重要保障,没有水费的保障,建好的工程将因为缺乏运行维护经费而再次陷入困境,农民用水者协会也会因为缺乏工作经费而难以运行,农民节约用水的观念将难以确立,水资源紧缺和用水浪费现象将难以消除。因此,应进一步深化农业供水水价的改革,加快水价调整步伐,建立灵活多样的农业供水水价的调整机制,按供水成本制订农业用水水价。要在体制改革和工程改造完成的基础上,分析农民经济承受能力,按照兼顾节约用水和降低农民水费支出的原则,建立并逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度,推行计量收费,整顿末级渠系水价秩序,减少农民用水成本。同时根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度,实行以供定需、定额灌溉,推动农村水权制度建设,逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。 

二是加快末级渠系及计量设施配套建设。结合大中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利等基础设施建设,推进末级渠系与骨干工程同步配套建设,有效解决因末级渠系不配套引起的农田灌溉“最后一公里”等问题。进一步完善供水计量设施渠灌区国有水利工程单位与用水合作组织之间必须设置用水计量点,有条件的地区可计量到田头、核算到户;探索对末级渠系和供水计量设施建设采取“民办公助”、“先建后补”的奖励机制,提高农民参与建设和管理的积极性。 

三是强化农民用水合作组织规范化建设。近几年,我省农民用水者协会发展很快,但很多协会不能规范运作或运作困难。我们下一步重点应是扶持农民用水者协会的正常运转,指导其进一步规范管理,形成造血功能,逐步探索将工程建设交由农民用水者协会组织承担,推进农民用水自治,实行农民协商管水用水。要指导加强农民用水者协会的能力建设,全面提高协会工程运行维护、用水管理、水费计收等有关用水事务的综合管理能力,明晰权利和义务,把农民用水者协会真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。 

四是与小型农田水利工程管理体制改革同步推进。当前,农村生产方式正在发生重大变革,土地流转趋势化、劳动人员老弱化、农业服务专业化,对农田水利的组织形式提出新的要求。为适应这种发展趋势,必须加快推进小型农田水利工程产权制度改革、水利基层服务体系建设等。这些改革措施相互关联,需要统筹考虑、协调推进。近几年的示范经验证明,农业水价综合改革可以作为农田水利改革的“综合载体”,将小型水利工程管理体制改革、基层水利服务体系建设、农业水权制度改革等在同一平台上推进,以创新农田水利工程体制机制,适应农村生产方式的变革,促进现代农业的发展。   

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