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非法采砂行为应从严处罚
2013-09-09 浏览次数:1271次 字体:

                                                   

——以张某非法占用损毁河道滩地案为例

 

                                                                    □山东省济宁市水政监察支队 梁勇

  【案情回顾】

  被告人张某自2002年起在山东省济宁市兖州市泗河滩地上挖砂。2005年1月至2007年1月期间,张某曾持有济宁市水利局颁发的37.5亩(深度2米)范围的河道采砂许可证。2007年1月20日以后,张某在明知该证已到期作废的情况下,仍继续超范围开采河砂。济宁市水利局在多次制止其非法采砂无果的情形下,依据《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条、第三十七条的有关规定,给予张某6万元罚款,查封1堆河砂的行政处罚。

  同时,经有关部门核查,认定张某超范围采砂共占用损毁土地290余亩,并破坏部分生产灌溉设施。由于张某非法占用、损毁纳入基本农田保护规划的河滩地数量较大,且改变用途开采河砂,其行为已构成非法占用农用地罪,后经法院审理,判处张某有期徒刑三年,并处罚金人民币20万元。

  【案件评析】

  该案在当地引起了较大反响。案件本身并不复杂,仅是一起普通的非法占用河滩农用地案件。但是,由于被告人张某在明知河道采砂许可证已到期的情形下,仍继续超范围开采河砂,造成当地群众承包的河滩地大量损毁,引发群众先后多次到县、市、省有关部门聚众上访,造成了极坏的社会影响。

  该案的焦点在于未使用的水利工程用地仍由村民承包耕种的,属不属于非法占用农用地罪中的“农用地”?被告人张某的辩护律师认为,张某所占用破坏的土地有兖州市国土部门颁发的国有土地使用证,其效力高于当地国土部门和镇政府土地规划的效力,应确定为济宁市水利局泗河管理处的水利工程用地,而不是农用地,故不构成非法占用农用地罪。但是法院认为,虽然该地已在1997年5月被确定为水利工程用地,但此后直到2008年,未曾实际建设水利工程,且仍由村民承包耕种。被告人张某非法占用列入基本农田保护区规划的土地,改变用途开采河砂,造成农用地大量损毁,其行为已构成非法占用农用地罪。

  水利部门同样认为,该地属于泗河滩地,历史上一直由该村村民开荒耕种。1992年至1993年间,当时的村委会把成形的滩地承包给村民,合同期为15年,承包户根据滩地的质量缴纳数额不等的承包费。虽然被确定为水利工程用地,但是土地的利用现状却是耕地,属于农用地的范围,理应构成非法占用农用地罪。

  在该案中,张某超范围在泗河内管理范围采砂,损毁了滩地290余亩。对此严重违法行为,虽然水行政主管部门依法进行了查处,但由于受相关法律法规不健全、处罚力度小、缺乏行政强制措施等因素制约,对非法采砂当事人的处罚根本不能形成威慑作用。例如《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》规定,对非法采砂的没收违法所得,并处5万~10万元的罚款。由此可知,处罚幅度小,没有拘留权限,造成了河道采砂难以管理的被动局面,不得不依靠公安机关联合执法,予以打击。

  【办案启示】

  该案给水行政执法人员的一个重要启示就是:要严厉打击非法采砂行为,就必须尽快将非法采砂单独入刑,以此达到震慑非法采砂者的目的。

  目前,水利部门处罚非法采砂行为,主要的依据是《中华人民共和国河道管理条例》,但该条例也只是笼统规定了非法采砂行为,可以并处警告、罚款、没收非法所得。但是在办案过程中,最常遇到的就是非法所得不好界定,因此罚款最多就是10万元,这与非法采砂获取的暴利相比,明显过轻,特别是对非法采砂者根本不具有威慑力。

  实践证明,单独依靠水利部门的力量已经无法阻止非法采砂行为的蔓延,很多时候不得不依靠公安机关以《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定进行处罚。有的地方还将非法采砂行为按照非法采矿罪进行打击,用刑法来处罚非法采砂行为。但现在问题的关键是,在具体操作过程中,执法人员根本无法依据这一条款做出具体处罚。例如刑法第三百四十三条第一款,并没有对其内容中规定的“情节严重”和“情节特别严重”的具体内容做出相应的司法解释,这也使得执法人员没有具体的处罚标准。

  针对以上问题,笔者认为应该将非法采砂罪在刑法中单独列出。此外笔者还认为,在具体细节上也应规定几项具体行为,一旦实施这些行为就可以入刑。这其中应包括经过行政处罚后,仍继续非法采砂的,结伙非法采砂的,使用钻机等大型设备非法采砂的,多次非法采砂的,可能对堤坝、桥梁、航道、矿井等工程设施造成威胁的,给水生态环境造成破坏的等等。 (中国水利报 作者 :梁勇)

作者:梁勇

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