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细读一桩行政复议案的法理依据
2010-09-07 浏览次数:1226次 字体:

   2005年6月3日,《重庆晚报》刊登了这样一条消息:6月2日,重庆市政府作出行政复议决定——维持市水利局的行政处罚,白鹤发电厂须依法缴纳拖欠的6万余元水资源费,以及20万元行政处罚金。 
  
  白鹤发电厂为什么拖欠水资源费?重庆市政府依据什么维持市水利局对白鹤发电厂的行政处罚?这要从源头说起。 
  
  拒缴水资源费 
  招致高额罚款 
  
  白鹤发电厂从东里河取水用于发电循环冷却,2005年1月共发电60555610千瓦时。根据《水法》以及《重庆市水资源管理条例》《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》和《重庆市人民政府关于征收在渝发电企业水资源费的通知》规定,按照重庆市物价局、财政局、水利局《关于调整水资源费征收标准的通知》中规定的水资源费征收标准0.001元/千瓦时计算,白鹤发电厂2005年1月应缴纳的水资源费为60555.61元。但当重庆市水资源管理站收取水资源费时,该厂拒绝缴纳。重庆市水利局依法向其下达了《关于责令限期缴纳水资源费的通知》,责令白鹤发电厂限期缴纳2005年1月的水资源费,但白鹤发电厂仍不缴纳。 
  
  重庆市水利局认为,白鹤发电厂的行为已经违反了《水法》以及《重庆市水资源管理条例》等法律法规,构成了拒不缴纳水资源费的违法行为,于是作出了依法缴纳拖欠的2005年1月水资源费60555.61元,从2005年3月19日起按日加收应缴水资源费2‰的滞纳金、罚款20万元的行政处罚。被处罚人对这一处罚不服,向重庆市人民政府申请行政复议。 
  
  白鹤发电厂: 
  中央直属电厂不属征收范围 
  
  白鹤发电厂不服重庆市水利局的行政处罚,提出以下几点理由: 
  
  其一,白鹤发电厂系中国电力投资集团公司全资企业,属中央直属的全资火电生产企业。按《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》(国办发〔1995〕27号)、《国务院办公厅关于执行国办发〔1995〕27号文件有关问题的通知》中“对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费”的规定,白鹤发电厂属于不缴纳水资源费的单位范畴。 
  
  其二,重庆市发展和改革委员会、重庆市经济委员会《关于暂不征收发电厂水资源费的意见》规定:“对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费”。 
  
  其三,白鹤发电厂系闭式循环冷却用水,耗水量少且在核定电价时没有计入水资源费。 
  
  其四,企业亏损无力支付水资源费。 
  
  重庆市水利局: 
  行政处罚依据《水法》作出 
  
  对白鹤发电厂提出的几点理由,重庆市水利局是怎样认为的呢?行政处罚所依据的又是什么呢? 
  
  其一,白鹤发电厂不缴纳水资源费依据的两个文件无论从法律效力层次、时效性还是从规定的内容上,都与现行法律、法规、规章规定相抵触、矛盾,不能继续适用。 
  
  对白鹤发电厂作出行政处罚,是依据《中华人民共和国水法》——法律,《重庆市水资源管理条例》——地方性法规,《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》——政府规章。 
  
  在国家没有出台征收水资源费的具体办法的情况下,《中华人民共和国宪法》第一百条规定:“省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”2003年11月29日重庆市人大常务委员会通过了《重庆市水资源管理条例》,其第三十八条第一款规定:“直接从江河、湖泊、地下取水的,应当依法向水行政主管部门缴纳水资源费。”同时,《重庆市水资源管理条例》第三十八条第二款规定:“水资源费的征收、管理和使用办法,由市人民政府规定。”明确把制定水资源费征收管理办法的权力赋予了市人民政府。据此规定,2003年12月3日市政府常务会审议通过的《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》第二十四条规定“除本办法第三条规定的取水和农业灌溉以外的取水人,均应按本办法的规定缴纳水资源费”(没有特别排除水力、火力发电取水)、第二十八条规定“水(火)力发电取水按发电量计收”。因此市水利局对中央发电企业征收水资源费是严格依照法律、法规、规章规定依法履行职责的行为。 
  
  其二,重庆市发展和改革委员会、重庆市经济委员会《关于暂不征收发电厂水资源费的意见》只是市发改委、市经委向市政府办公厅提出的关于暂不征收中央直属水电厂和火电厂的循环冷却水的水资源费的一个意见,不能代替法律、法规、规章关于对取水单位和个人征收水资源费的规定。申请人白鹤发电厂把该文作为该厂不缴纳水资源费的理由和依据违背了有关法律、法规、规章的有关规定。 
  
  其三,对取水单位和个人征收水资源费是法律、法规、规章赋予水行政主管部门的职责。按照《水法》和重庆市地方性法规和政府规章,市水利局对白鹤发电厂征收水资源费是法律、法规、规章赋予的义务,必须不折不扣地执行,不能有例外。申请人把闭式循环耗水量小、核定电价时没有计入水资源费作为拒缴水资源费的理由不成立。 
  
  其四,缴纳水资源费本身就是法律、法规、规章赋予取水人白鹤发电厂的义务,企业的亏损和缴纳水资源费没有直接关系。 
  
  重庆市政府: 
  电厂所提依据不能对抗法律 
  
  经过认真审查,重庆市人民政府认为:白鹤发电厂从东里河取水用于生产、未依法缴纳2005年1月的水资源费情况属实;市水利局要求白鹤发电厂限期缴纳水资源费,但白鹤发电厂逾期仍不缴纳,白鹤发电厂拒缴水资源费的违法事实清楚。白鹤发电厂提出的缓交水资源费的依据不能对抗《水法》和《重庆市水资源管理条例》规定。 
  
  “从2004年12月开始,对在渝发电企业全面征收水资源费。”这是重庆市人民政府根据《水法》以及《重庆市水资源管理条例》、《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》发布的《重庆市人民政府关于征收在渝发电企业水资源费的通知》中作出的规定。 
  
  依据“法律优先原则”,《水法》之位阶高于白鹤发电厂提出的缓交水资源费的依据,白鹤发电厂应根据《水法》规定缴纳水资源费。根据“法律面前人人平等”原则,白鹤发电厂应与其他取水人一样依法缴纳水资源费。根据《水法》第七十条规定“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期缴纳;逾期不缴纳的从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款”,白鹤发电厂取水用于发电循环冷却不缴纳水资源费的违法行为应受到处罚。为此,市人民政府作出了维持市水利局行政处罚的复议决定。 
  
  申请人收到行政复议决定书后,没有提起诉讼,并依法缴纳了应该缴纳的水资源费和罚款。 
  
  在重庆市人民政府依法作出维持重庆市水利局对白鹤发电厂的行政处罚后,在渝的9家发电企业已全额缴纳了其应该缴纳的水资源费,合计528万余元。 
  
  点评 
  
  近些年,围绕水资源费的征收管理,各地出现了不少案例,其中一部分是关于中央直属电厂的。国务院办公厅于1995年发出的《关于征收水资源费有关问题的通知》中指出:对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费。按照通知精神,这里的“暂不征收”,应该是指“在国务院发布水资源费征收和使用办法前”。 
  
  2002年水法修订实施后,各地依照有关规定,加强了对取水许可和水资源费的征收管理。日前,《取水许可和水资源费征收管理条例》已经由国务院发布,并将自2006年4月15日起实施。《条例》将水资源费的征收和使用管理单列一章,对水资源费的征收范围、征收标准、征收机关和使用管理等进行了严格而具体的规定。《条例》的出台,也使得过去围绕中央直属电厂的水资源费征收问题迎刃而解。 
  
  实施取水许可和征收水资源费,是国家作为公共管理者和资源所有人,对有限的水资源开发利用进行调节的一种行政管理措施。《条例》实施后,将对今后的水资源管理产生深远影响。当前,各地应加紧学习、贯彻《条例》,抓紧相关配套法规、政策的制订,以推动《水法》规定的取水许可制度和水资源有偿使用制度的真正落实。 
  
  法律链接 
  
  《水法》第四十八条第一款规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。” 
  
  重庆市人民政府《关于征收在渝发电企业水资源费的通知》规定:“对在渝发电企业全面征收水资源费”,“征收范围:在重庆市行政区域内利用水工程或者设施直接从江河(溪流)、湖泊或者地下取用水资源用于发电和循环冷却的发电企业。”(文明强)

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